Для Казахстана 1998 год начался с внедрения грандиозной пенсионной реформы, разработанной по аналогии опыта Чили – небольшого южноамериканского государства, расположенного между Тихим океаном и Андами. Казахстан первым из стран бывшего Советского Союза пошел на реализацию чилийской модели накопительной пенсионной системы. Из других посткоммунистических стран на реформирование пенсионной системы пошли в то время Польша, Венгрия и Латвия, избравшие менее радикальный (чем чилийский) подход.
Казахстанские финансисты – участники делегации в Чили. 1998 год
Реформа, как известно, предусматривала обязательное внесение работающими гражданами пенсионных взносов из своего дохода на счета в специально созданных накопительных пенсионных фондах. Целью фондов являлось последующее инвестирование средств для увеличения стоимости пенсионных накоплений граждан.
Радикальное решение
До введения чилийской модели в Казахстане, как известно, использовалась традиционная пенсионная система с установленными выплатами, размер которых определялся на основе предыдущего заработка. До реформы такие пенсии выплачивались порядка 2,5 млн граждан, или 15,4% от общей численности населения страны. Источником пенсионных выплат являлись поступления от подоходного налога, ставка которого по состоянию на 1993 год равнялась 37%, к 1997 году она была снижена до 25,5%.
Эта реформа имела непопулярный характер, но традиционная модель пенсионной системы стала демонстрировать явные черты кризиса. В частности, из-за «раннего» возраста выхода на пенсию и отсутствия четкой зависимости между размером пенсионных выплат и заработанного дохода до выхода граждан на пенсию Казахстан столкнулся с тем, что средний размер пенсии к 1997 году начал составлять порядка 37% от уровня заработной платы по стране.
В 1993 году, например, этот показатель составлял 29%. Несмотря на то что численность граждан, вышедших на пенсию за период с 1993 по 1997 год, уменьшилась на 8%, официальный уровень занятости за тот период снизился на 30%.
По данным МВФ, если в 1993 году в числе занятых числилась треть населения Казахстана, то в 1997 году к занятому относилась лишь четверть населения страны. В результате этого Казахстан пришел к тому, что если в 1993 году на поддержку одного пенсионера «работали» два занятых человека, то в 1997 году это соотношение стало составлять менее 1,6 к 1. Несмотря на то что это снижение можно объяснить перемещением работников в другие сферы занятости, не охватываемые официальной статистикой, в Казахстане нарастала проблема истощения государственных доходов и накопления задолженности по пенсионным выплатам. Стало очевидным, что страна должна найти дополнительный источник доходов для финансирования пенсионных обязательств.
В конце 1996 года, по данным МВФ, размер накопленной задолженности по пенсионным выплатам составил 26 млрд тенге. В 1997 году ситуация достигла критического уровня, когда в первом полугодии задолженность по пенсиям выросла еще на 1 млрд тенге и во второй половине года грозила увеличиться на 9 млрд тенге. Таким образом, к концу 1997 года объем задолженности мог достичь 36 млрд тенге.
Для облегчения ситуации Казахстан решил пойти на принятие мер, которые бы позволили замедлить увеличение расходов на пенсионные выплаты. В частности, одной из таких мер стало повышение пенсионного возраста: 63 года – для мужчин и 58 лет – для женщин. Эта мера стала действовать с 2002 года. В дополнение было принято решение об увеличении лимита по бюджетному дефициту на 1997 год для покрытия части «пенсионной» задолженности, а также по замораживанию размера выплат в номинальном выражении до 1998 года и переносу выплат пенсий с начала на конец месяца, что позволило единовременно «сэкономить» 9 млрд тенге.
Однако стало ясно, что косметические меры не решат проблему накопленной задолженности, и власти Казахстана решили пойти на фундаментальную перестройку всей пенсионной системы. По оценкам специалистов ЮСАИД и Всемирного банка, оказавших техническую и финансовую поддержку в проведении пенсионной реформы, без реформирования пенсионной системы чистые издержки по сохранению традиционной модели могли бы вырасти до 4% в 1998 году. При этом было подсчитано, что без проведения реформы старая система будет ежегодно обходиться Казахстану в 2,1% от ВВП в период с 2012 по 2026 год.
В интервью газете «Курсив» в августе 2018 года Григорий Марченко заявил: «Реформа пенсионной системы была необходима, так как солидарная система обанкротилась. Многие забыли, но в 1997 году задержки по выплате пенсий составляли до шести месяцев, а общая задолженность по выплатам пенсий составляла в эквиваленте около $0,5 млрд. Для нашей страны это была огромная сумма. Многие также забыли, что пенсионная реформа происходила в два этапа. У нас парламент принял решение о повышении пенсионного возраста в 1996 году, и параллельно было принято решение о создании добровольных накопительных пенсионных фондов. В это время я работал заместителем председателя Национального банка, который отвечал за надзор, и нам поручили осуществлять реформу. Мы полгода изучали пенсионные системы со всех сторон и пришли к выводу, что добровольные фонды проблему будущих пенсионеров не решат. В этот момент о пенсионной реформе серьезно думали несколько стран: Казахстан, Кыргызстан, Россия и Украина… Я тогда подготовил записку на имя президента, передал ее председателю НБ Оразу Жандосову. Он ее поправил и передал главе государства. Потом я отдельно ходил и объяснял детали, после чего президент дал поручение правительству. Это был ноябрь-декабрь 1996 года. После чего мы вышли с проектом закона в парламент…»
Таким образом, с 1 января 1998 года в Казахстане стала действовать многоуровневая пенсионная система, предусматривающая выплату базовой пенсии пожилым людям, сохранение солидарной пенсии гражданам, проработавшим в «старый» период, и накопительный уровень, связанный с аккумулированием части заработка на инвестиционных счетах в накопительных пенсионных фондах. Кроме этого, реформа предусматривала открытие добровольных пенсионных счетов в пенсионных фондах.
Кроме решения проблемы колоссальной задолженности по пенсионным выплатам, пенсионная реформа имела цель выступить своеобразным катализатором фондового рынка в Казахстане. В частности, властями задумывалось, что частные пенсионные фонды будут активно инвестировать накопления граждан в государственные ценные бумаги, корпоративные облигации, акции и даже зарубежные финансовые инструменты.
Начало пенсионной реформы привело к тому, что в 1998 году в Казахстане появилось восемь компаний по управлению пенсионными активами (включая Национальный банк, который управлял пенсионными активами Государственного накопительного пенсионного фонда). Эти компании работали по управлению средствами 13 накопительных пенсионных фондов, суммарный объем активов которых на конец 1998 года составил 23,5 млрд тенге. Основным объектом инвестиций КУПА стали государственные ценные бумаги, по которым Министерство финансов осознанно увеличило сроки погашения в целях стимулирования деятельности пенсионных фондов и фондового рынка в целом.
Несмотря на оптимизм властей по поводу накопительной пенсионной системы и надежд по решению проблемы снятия части бремени с плеч государства за пенсионное обеспечение граждан, было очевидно, что традиционный солидарный уровень будет продолжать оказывать давление на финансовое положение страны еще долгое время. По расчетам МВФ, это бремя могло довлеть над Казахстаном на протяжении как минимум трех последующих десятилетий. Этот вывод был сделан специалистами МВФ в 1997 году на основании прогнозов старения населения, роста заработной платы в реальном выражении и других параметров.
Сегодня, спустя 23 года после введения реформы, до сих пор актуальными остаются следующие вопросы: привели ли меры по введению накопительного уровня к достойному уровню пенсионного обеспечения казахстанских граждан? создали ли они предпосылки для полноценного развития фондового рынка в стране? какие макроэкономические и социальные выгоды принесла чилийская пенсионная реформа? позволила ли она увеличить долю сбережений в национальном масштабе и повлияла ли на достижение качественного экономического роста? стала ли накопительная модель полноценным звеном в системе социального обеспечения граждан?
…В период кризиса
Проведение пенсионной реформы в нашей стране пришлось на момент пагубного влияния азиатского и российского финансовых кризисов на хрупкую экономику Казахстана. После двух лет небольшого начального подъема, последовавшего за пятилетним обвалом народного хозяйства, 1998 год закончился для нас очередным спадом. По официальным данным, сокращение ВВП по итогам 1998 года составило 2,5%, что во многом объяснялось слабым состоянием сырьевых рынков и катастрофически низким сбором урожая зерновых.
Тяжелым ударом для Казахстана стал августовский дефолт в России, который привел к катастрофическому обесценению рубля. Это серьезно повлияло на показатели внешней торговли Казахстана с Россией, выступавшей основным торговым партнером нашей страны. В частности, масштабная девальвация российского рубля привела к тому, что реальный рост ВВП в III квартале 1998 года снизился на 6,5% (в годовом выражении).
При этом в 1998 году выпуск сельскохозяйственной продукции сократился на 18,9%. В результате этого вклад сельского хозяйства в ВВП Казахстана в 1998 году упал до 8,8%, что было самым низким значением с момента обретения страной независимости. Промышленный сектор также понес значительные потери. Согласно официальным данным, объем промышленного производства в 1998 году уменьшился на 2,1%.
При этом, если использовать данные, применявшиеся до 1998 года (сфокусированные, в отличие от новых статистических методов, не на малых, а на средних и крупных предприятиях), сокращение промышленного производства составило в 1998 году 3,5%. Более всего в тот год пострадала транспортная отрасль: снижение торговых операций привело к резкому падению выпуска в этой отрасли – на 10,9% в реальном выражении.
В дополнение к внешним факторам внутренние проблемы в реструктуризации экономики и недостатки в проведении фискальной политики со стороны правительства внесли свою лепту в ухудшение ситуации в Казахстане. В частности, речь идет о сильной зависимости Казахстана от растущего внутреннего и внешнего долга, повлиявшей на то, что к концу 1998 года консолидированный бюджетный дефицит достиг 63,9 млрд тенге ($816 млн). Это составляло 3,6% от ВВП страны, и данное значение намного превышало пересмотренную целевую установку, объявленную в сентябре 1998 года на уровне 2,9% от ВВП. Большую часть этого дефицита покрывал внешний долг – 77% ($632 млн). Краткосрочный внутренний долг покрывал лишь 17,2% от размера дефицита, несмотря на то, что в бюджете прописывалось финансирование 59% дефицита за счет внутренних источников.
Низкие возможности казахстанского правительства аккумулировать государственные доходы (17,7% от ВВП при целевой установке в 18,3%) и относительно высокие государственные расходы (21,4% от ВВП при установке в 21,3%) не могли служить достаточной базой для страны в период надвигающегося экономического кризиса. Если исключить из суммы государственных доходов средства, полученные от приватизации, то размер консолидированного бюджетного дефицита по итогам 1998 года составлял 7,4% от ВВП, что являлось самым высоким уровнем с 1994 года. Ситуацию усугублял тот факт, что в 1998 году (по сравнению с 1997 годом) задолженность по налоговым платежам в бюджет выросла на 40%, достигнув катастрофического размера в 61,9 млрд тенге (3,5% от ВВП).
Эти цифры не могли предвещать позитивного старта для новой пенсионной реформы. Дело в том, что низкий уровень государственных доходов повлек возврат к задержке с выплатой заработной платы и других социальных выплат. Несмотря на то что премьер-министр Нурлан Балгимбаев еще в 1997 году заверил всех в недопущении подобной практики, в середине апреля 1999 года министр труда и социальной защиты населения Наталья Коржова призналась в накоплении суммы долга по заработной плате и социальным выплатами со стороны правительства в размере 70 млрд тенге ($614 млн), или 4% от ВВП страны. Эта сумма в 2 раза превышала объем задолженности по заработной плате со стороны частного сектора.
Анализ статистических данных за тот период также показывает, что проблема неплатежей в частном секторе достигла в 1998 году критического значения. В частности, к концу 1998 года общий объем задолженности между предприятиями составил 1093,5 млрд тенге, или 788,8% от уровня ВВП за декабрь того года. Это значение было на 24,3% выше уровня 1997 года, оказавшись в итоге абсолютным «рекордом». Как показывают данные, в основном эта задолженность сконцентрировалась в промышленном секторе, сложившись на уровне 812 млрд тенге, или 74,3% от общего уровня задолженности.
Такой колоссальный объем задолженности создал опасные перекосы в казахстанской экономике, способствуя искажению ситуации на рынке труда. Как выразились специалисты лондонского EIU, работающее население Казахстана пало главной жертвой углубляющегося долгового кризиса.
Несмотря на то что 1998 год показал рост реальной заработной платы на 5,3%, большинство работающих испытывали огромные трудности с получением заработной платы. Как показывают официальные данные, задолженность по заработной плате работающих на предприятиях в 1998 году составила 35,5 млрд тенге, или 25,6% от декабрьского ВВП.
Экономисты EIU предположили, что даже если количество занятых в экономике на тот период составляло 5,5 млн человек, задолженность на одного занятого равнялась бы 6455 ($82), что превышало половину среднего размера месячной заработной платы в стране (57,7%). При этом для 648 тыс. работников, занятых в промышленном секторе, задолженность по заработной плате составила 18,3 млрд тенге, или 28 241 на одного занятого, что практически вдвое превышало средний размер заработной платы в секторе промышленности.
В целом проведение пенсионной реформы в 1998 году пришлось на время, когда кризис неплатежей и серьезные структурные проблемы в казахстанской экономике стали отрицательно влиять на занятость населения. Например, официальные данные, показывая безработицу на уровне 3,7%, не содержали информацию, какое количество занятых работало не в полную смену, кто находился в неоплачиваемом отпуске, кто работал в неформальном секторе. По мнению лондонских специалистов EIU, официальное значение безработицы можно было смело умножить на два.
В следующем номере мы подробно остановимся на причинах и амплитуде финансового и экономического кризиса, охватившего Казахстан в 1998–1999 годах.
Асель АЛИШЕВА
