В системе государственного управления роль создаваемых органов определяется их функционалом. Исследователями национального университета по проблемам государственного управления выявлена ключевая нестыковка в системе управления и регулирования государственных отношений.
Анализируя систему государственного регулирования финансовой системы страны, было установлено, что для разных участников применяются разные стандарты регулирования. В частности, сравним банки и Казначейство Министерства финансов РК. Первые, лицензируемые в своей деятельности и контролируемые через множественные инструменты и рычаги регулирования, являются объектом внимания не только Национального банка РК, но и Агентства по регулированию и контролю финансового рынка. Казначейство, осуществляя платежи и переводы, связанные с обслуживанием исполнения государственного бюджета, в данном вопросе руководствуется только внутренними регламентами.
Финансовая услуга или «аморфное обслуживание»?
Рассмотрим ситуацию с двух сторон: на что направлена деятельность Казначейства, и к какому виду относится интересующая нас деятельность? С точки зрения создаваемых благ в обществе, все блага делятся на три категории: товары, работы и услуги. Нет сомнения, что деятельность Казначейства как государственного учреждения, направленная на обеспечение кассового исполнения бюджета, относится к категории «услуги» (ведь это однозначно не товар, не работы и не «аморфное» обслуживание, поскольку обслуживание и есть услуга).
Согласно ст.12 п.1 п.п.1 платежного законодательства, к платежным услугам относятся услуги по приему и осуществлению платежей и (или) переводов денег с использованием банковского счета. Являются ли услуги, оказываемые Казначейством, платежными? На наш взгляд, несомненно, поскольку отвечают всем их критериям. В частности, в качестве банковского счета, открываемого для целей исполнения государственного бюджета, выступает ЕКС – Единый казначейский счет, который является не чем иным, как коррсчетом Казначейства, государственной казны.
К примеру, по данным на 1 января 2022 г. в Казначействе обслуживалось 14436 клиентов из категории государственные учреждения, субъекты квазигосударственного сектора и государственных закупок, а также 2566 уровней бюджета. По итогам 2021 г. было обработано и проведено 16,789 млн поручений на поступление средств в государственный бюджет и 10,623 млн поручений на расходование средств республиканского и местного бюджетов. Следует учесть, что Казначейство осуществляет платежи и переводы не только по доходной и расходной части государственного бюджета, но и по полученным государственным кредитам и займам, предоставленным государственным кредитам (правительственные требования). Емкость операций, проводимых Казначейством, можно оценить по данным за один операционный день. Так, средний объем средств, проводимых через Казначейство, составляет 277 413 млрд тенге в день (к примеру, 6 сентября).
Для сравнения, согласно данным Национального банка РК, посредством платежных инструментов в национальной экономике по итогам июня 2022 г. проведено платежей на сумму 57403,5 млрд тенге. Получается, что объем платежей и переводов Казначейства, проводимых в один день, больше оборотов за месяц всей банковской системы страны в 4,8 раза. Согласитесь, при таких объемах сложно не признать оказываемые Казначейством услуги финансовыми.
Государственное учреждение или финансовая организация?
Изучая роль Казначейства в системе государственного управления, возник вопрос о его статусе – является ли Казначейство оператором платежной системы страны, коим являются банки, КЦМР, Казпочта и некоторые другие организации финансового сектора и организации Национального банка?
Оказывая услуги по платежам бюджета, Казначейство выполняет роль банка для государственных учреждений и организаций в его платежной функции. Согласно ст.10 платежного законодательства, платежные услуги оказываются четким перечнем поставщиков услуг, ни в одну из этих категорий Комитет Казначейства не отнесен, хотя является лидером по объему проводимых платежей.
Вопрос сохранности информации о платежах и переводах – важен?
В своей функции по распределению поступлений между уровнями бюджета – республиканским и местными бюджетами Казначейство выполняет функцию и учетного центра, контролирующего правильное и своевременное зачисление всех поступающих и направляемых средств, что отражает эффективность управления казной государства.
Исследование, проводимое в КазНУ им. аль-Фараби, показало, что Казначейство по объемам совершаемых транзакций и информации является крупной финансовой организацией, хранящей и обрабатывающей большой массив данных. Выполняемые им функции по созданию ИИСК (Интегрированная информационная система Казначейства) и ее платформы «Казначейство – Клиент» (схоже с системой «Банк-Клиент») сравнимы с аналогичными функциями банков по программному обеспечению операционного дня.
В этом аспекте сохранность данных носит не только значимость с позиции формирования исторических данных по уплате налогов и обязательных платежей в бюджет, что важно как для плательщика, так и для самого государства в лице исполнительных органов власти и управления. Это важно и в контексте целевого и эффективного использования бюджетных средств, освоение которых в рамках бюджетных программ и планов финансирования, проведения государственных закупок, позволяет вовлечь в процесс конкурентных поставщиков услуг на условиях адекватного ценообразования.
Защищены ли банковской тайной платежи и переводы, проводимые через Казначейство?
В работе Казначейства, как платежного оператора, концентрирующего в себе все данные о том, какие средства и куда направляются, сохранность данных и бесперебойность платежной системы являются ключевым залогом эффективного государственного управления. Аналогичные требования предъявляются и к банкам, и потому включение Национальным банком в список – Справочник банков Казахстана таких государственных организаций, как КЦМР, «ГК «Правительство для граждан», Клиринговый центр, Комитет Казначейства, и таких небанковских организаций, как Казахстанская фондовая биржа, Центральный Депозитарий, ЕНПФ, имеет под собой единые аргументы. Прежде всего, все они осуществляют учет и хранение информации о движении по счетам своих клиентов, организуют обеспечение платежей и переводов денег в рамках их поручений.
Это означает, что на них всех распространяется норма законодательства о банковской тайне. В то же время нельзя не отметить, что каждый участник информационной среды призван обеспечить защиту и сохранность личных данных, данных о совершаемых операциях и сделках, чтобы обеспечить целостность и функциональность цифрового государства.
В противном случае, государство, как участник, обеспечивающий и носящий ответственность за сохранность и защиту информации, будет иметь неконкурентную среду, нечестный бизнес, коррупционные кейсы, иски за утечку личной и/или коммерческой информации. В итоге, налицо нестыковки в нормативно-правовом регулировании деятельности Казначейства: относится ли оно к организациям, осуществляющим отдельные виды банковских операций, подпадает ли под регулирование финрегулятора и нормы банковской тайны. Они же создают условия для возникновения кейсов и ситуаций, снижающих эффективность государственного управления.
Данные вопросы были выявлены нами при проведении исследования учеными из КазНУ им. аль-Фараби по Государственной программе развития университета как исследовательского на 2022-2026 гг. В рамках проводимых исследований по обновлению системы государственной власти и управления ученые вносят свой вклад, демонстрируя интеграцию научной теории и практики. Согласно поставленным в Послании Президентом Казахстана К.-Ж К. Токаевым задачам по реформированию Бюджетной политики и разработке нового Бюджетного кодекса, считаем необходимым внести предложение по определению статуса Казначейства, что позволит снять острые вопросы, поднятые в статье.
Айнагуль АДАМБЕКОВА, д.э.н., профессор КазНУ им. аль-Фараби
