Недавно в Алматы прошел VIII Евразийский Антимонопольный форум, организаторами которого являются Агентство РК по защите и развитию конкуренции (АЗРК), Центр защиты конкуренции, Альянс антимонопольных экспертов, а в этом году – еще и Международный центр конкурентного права и политики БРИКС. В его работе приняли участие представители антимонопольного блока ЕЭК, руководители антимонопольных ведомств стран Евразийского экономического союза, судьи Суда ЕАЭС и казахстанских судов, профильные эксперты и корпоративные юристы.
После пандемийной паузы антимонополисты, чиновники и бизнесмены обсудили массу накопившихся острых и актуальных вопросов. Они касались защиты и поддержки конкуренции в меняющейся реальности – это и состояние конкуренции в ЕАЭС, и конкурентная политика в период санкций, и совершенствование конкурентного права ЕАЭС, и «мягкое» антимонопольное регулирование.
В ходе одной из тематических сессий участники обсуждали проблемы определения доминирующего положения на цифровых рынках, сложности коллективного доминирования. В числе прочих тем эксперты обсудили влияние правовых позиций Суда ЕАЭС на правоприменительную практику.
Антимонопольное… замешательство
Ведущий первой сессии форума Алексей Иванов, директор Международного центра конкурентного права и политики БРИКС, директор Института права ВШЭ-Сколково, сделал акцент на таком мировом тренде, который можно назвать некой «антимонопольной растерянностью» …
По его словам, когда-то в 90-е годы молодые юрисдикции стран СНГ сформировали антимонопольное законодательство на основе набора готовых рецептов от тех стран, где оно развивалось много десятилетий, – это являлось логичным решением, которое должно было работать в любой экономике.
«Но прошло 30 лет, и мы видим, что большое число стран, которые еще в начале 90-х могли дать нам совет, готовые рецепты… в замешательстве: они не понимают, что происходит, что делать? Они говорят о том, что антимонопольное регулирование перестало работать, приносить какую-либо пользу обществу. И вообще не релевантно в условиях цифровой экономики…. Другие говорят противоположное: давайте очистим его от наносов Чикагской школы, давайте вернемся к истокам. Посмотрите: в современной экономике сейчас сплошные конгломераты, экосистемы, цифровые и транспортные гиганты…» Алексей Иванов
Многие международные эксперты и даже политики и чиновники говорят о смене подходов в сфере антимонопольного права, о том, что практика 80-90-х не актуальна. Состояние этого «мирового антимонопольного замешательства» модератор сессии описал следующими словами: «Мы очень хотим, но не знаем, как регулировать. Монополизация растет, всевозможные формы эксплуатации потребителя – тоже, кризисы системные накапливаются» …
Нам нужен евразийский антитраст?
Алексей Иванов задал участникам дискуссии такие вопросы: «Вы говорите, что, изучая международный опыт, собрали самое лучшее. А где это лучшее? Представлено ли оно в европейском и американском правопорядках? Или нам пора уже за 30 лет вырасти и начать творить? Может мы уже подошли к тому порогу зрелого творчества, когда можем начать изобретать свой евразийский антитраст, учитывая, что в Европе и США, действительно, состояние замешательства?»
Главный советник Государственной службы по антимонополии и контролю за потребительским рынком при Министерстве экономики Азербайджанской Республики Джафар Бабаев, включаясь в дискуссию, отметил, что да, антимонопольное законодательство, принятое в начале 90-х годов, когда даже рыночная экономика не была сформирована, сейчас является неестественным.
«Это искусственный какой-то закон, и люди не знают, как пользоваться им. Ведь только с 2000-х годов начала формироваться рыночная экономика, и тогда мы почувствовали, что нужны определенные инструменты для регулирования конкуренции. Главное, чтобы закон был естественным, наш новый кодекс об этом и говорит. Мы против того, чтобы искусственно внедрять какие-то нормы, которые на будущее рассчитаны. И роль антимонопольного органа должна быть очень мобильной, он должен сразу реагировать на рыночную ситуацию» Джафар Бабаев
По словам председателя АЗРК Марата Омарова, ориентир для казахстанского антимонопольного ведомства – это потребители и их запросы.
«Первые вызовы, которые у нас есть, – сказал он, – это запросы казахстанского общества в плане борьбы за здоровую конкуренцию. Наше непосредственное руководство дает вектор борьбы с государственной монополией, частной. Есть запрос на борьбу с нашими региональными баронами – железнодорожными, нефтяными… Кто-то закрывает железнодорожные пути, кто-то не дает прокладывать кабель, повышает тарифы… То есть, присутствует элемент дикого капитализма на фоне того, что у нас в Казахстане высокоразвитое общество» Марат Омаров
По мнению главы АЗРК, борьба с региональной монополией на трансграничной территории предстоит непростая, но здесь как раз и важна будет эффективная кооперация антимонопольных ведомств Казахстана, Азербайджана, Узбекистана и России.
Следствие ведут… или не ведут?
В рамках сессии от модератора прозвучал еще один довольно острый вопрос: а готовы ли Азербайджан, Узбекистан и Казахстан запустить совместное расследование, например, по той же логистической деятельности? Найти, кто всю цепочку монополизировал, и расследовать.
Асадулла Каюмов, первый заместитель председателя Антимонопольного комитета Республики Узбекистан, сказал, что давно пора начать такие совместные расследования. Другие участники обсуждения теоретически и в принципе с этим согласились, но быть это может пока только на уровне обмена информацией.
В рамках возможной антимонопольной кооперации вышеупомянутых стран вполне может пригодиться один из кейсов Азербайджана, о котором рассказал Джафар Бабаев. Дело в том, что в этом году Государственная служба по антимонополии и контролю за потребительским рынком при Министерстве экономики страны закончила дело против естественного монополиста «Азербайджанские железные дороги». Рынок перевозок был так «своеобразно» структурирован, что фактически дочерние компании Азербайджанских железных дорог являлись главными экспедиторами, и никому кроме них на рынок зайти было невозможно. Государственная служба по антимонополии Азербайджана обязала их выйти из этого бизнеса и заниматься только перевозкой и управлением сетями.
«Даже если мы решим этот вопрос в Азербайджане, я уверен, что для потребителей данных услуг в Казахстане, Грузии и даже Узбекистане подобная проблема может не решиться, поэтому как минимум региональная кооперация очень важна. Мы к этому стремимся и открыты. Даже если не открыть дело…. невозможно же общее дело открыть официально, по закону, но большой market-research (исследования рынка) сделать можем и соответственно дать документы нашему правительству с определенным решением» Джафар Бабаев
У кого замешательство, а у кого и нет…
Из выступления председателя АЗРК можно было заключить, что казахстанские антимонополисты далеко не в замешательстве и твердо знают, куда идти. Марат Омаров сказал о готовности Казахстана к амбициозным реформам с учетом передового опыта. Более того, возглавляемое им агентство уже совершило ряд шагов, доказывающих непустословность этого реформистского пыла. Многое уже сделано, еще более грандиозные планы впереди. Заставят ли планы и реформы АЗРК трепетать реального или потенциального монополиста – покажет время и уже отчасти показал доклад главы АЗРК.
Итак, знаковым, по словам Марата Омарова, событием стало принятие пятого антимонопольного пакета, ключевыми направлениями которого являются сокращение госучастия в бизнесе, конкурентные принципы оказания мер господдержки, развитие малого и среднего предпринимательства и сокращение административных и экономических барьеров входа на товарные рынки.
В прошлом году был принят Национальный проекта по развитию предпринимательства, и в части развития конкуренции он решает такие проблемы, как ограниченный доступ к ключевым факторам производства, вопросы искаженного ценообразования, а также фаворитизма.
Говоря о том, как именно решает, глава АЗРК отметит: «Прежде всего – это развитие биржевой торговли. Впервые в Казахстане начата биржевая торговля бензином, битумом, авиакеросином и дизтопливом. Также впервые состоялись биржевые торги углем напрямую региональным операторам. Все это в том числе позволило исключить из схемы ценообразования непродуктивных посредников».
Следующий важный шаг АЗРК в этом направлении – регулирование деятельности единых операторов. На сегодня, по сообщению Агентства, уже сокращены 10 единых операторов, 6 остаются как подведомственные организации и 4 ликвидированы.
1 июля 2022 года вступили в силу нормы Предпринимательского кодекса, регламентирующие понятие и принципы института специального права. Они дополняют и совершенствуют механизм государственной монополии. С одной стороны, создание государственных монополий возможно, но оно жестко регламентировано и затратно для государства, поэтому практика показывает, что государство редко пользуется этим правом.
Агентством предложено сохранить данный механизм и распространить его также на операторов, наделенных исключительными правами. Это позволит не создавать новых механизмов регулирования, не открывать «ящик Пандоры», что может сделать практику создания единых операторов широко распространенной.
Как считают в АЗРК, данный алгоритм значительно усложнит практику создания новых операторов.
Более того, новый закон максимально усложняет процедуру создания частных операторов и в планах введение полного законодательного запрета на их создание. Разъясняя планируемое нововведение, Марат Омаров сказал, что неправильно, если определенному частному лицу дано будет эксклюзивное право закупать какие-то виды услуг из одного источника, обходя конкуренцию.
«Мы не хотим, чтобы такие операторы создавались. В прошлом году были попытки создать оператора в части сбора учета ставок – планировалось привлечь одного частного оператора в рамках государственно-частного партнерства, который бы собирал деньги. В итоге мог появиться монополист, если бы мы не вмешались. Вот чтобы избежать появления таких операторов в будущем Агентство и ведет такую превентивную работу» Марат Омаров
Вышеизложенную позицию АЗРК усиливает и созданный в июле 2022 года институт специального права, который подразумевает жесткое регулирование операторов по аналогии с тем, как регулируются госмонополии. Словом, по этой части концепт такой – все более усиливающееся жесткое регулирование деятельности операторов с прицелом на их дальнейшее сокращение.
Буквально на днях агентством сформирован и утвержден первый государственный реестр субъектов специального права и государственной монополии. Он состоит из двух разделов, включающих 17 субъектов специального права и 17 субъектов госмонополии.
АЗРК на ежегодной основе будет проводить анализ деятельности отдельных субъектов специального права для подготовки предложений по передаче в конкурентную среду деятельности, отнесенной к сфере специального права. Поэтому реестр субъектов специального права в дальнейшем будет корректироваться. На данный момент в этот список входят: АО «Жасыл даму», Институт космической техники и технологий, Казпочта, Национальные информационные технологии, Казахтелеком, СК-Фармация, Казавиаспас, ТОО «КазМунайГаз-Аэро», Казтелерадио, Қазарнаулыэкспорт (Казспецэкспорт), Республиканский центр «Казимпэкс», Республиканский центр космической связи, Центр электронных финансов, Национальная компания «Қазақстан Ғарыш Сапары», Информационно-учетный центр, АО «Сәтті Жұлдыз», АО «Turar Healthcare».
Не бегать «с топором» за субъектом
В будущем антимонопольное ведомство страны будет развивать свою деятельность в трех стратегических направлениях: приватизация с повышением уровня присутствия частного предпринимательства и одновременным снижением доли государства в экономике по стандартам ОЭСР; увеличение охвата мерами господдержки частных предпринимателей на конкурентных принципах и совместная работа с правительством по развитию конкуренции.
«В рамках третьего направления агентством совместно с отраслевыми регуляторами будут приняты дорожные карты развития конкуренции. То есть в работу по содействию развитию конкуренции в отраслях будут вовлечены правительственные органы» Марат Омаров
В стратегии агентства смещение акцента на предупреждение антимонопольных нарушений, поэтапный отказ от ценового регулирования. Предстоит антимонополистам и нелегкая борьба со своего рода конгломератами – структурами, формирующими крепкие и устойчивые связи в бизнес-иерархии регионов, нередко прибегающих к использованию административного ресурса. Подобные конгломераты в региональном разрезе будут выявляться АЗРК.
«Мы хотим, чтобы больше людей было вовлечено в конкурентное право. Больше различных экспертов – экономистов, юристов. А то у нас какой-то закрытый, со своим сленгом клуб получается… Мы готовы больше делегировать свои функции, делиться информацией, публиковать информацию о наших действиях, открыто обсуждать свои ошибки и то, где мы выигрываем, где проигрываем. Мы не хотим бегать с топором за субъектом. Все зависит от нашего экспертного сообщества – я это всегда говорил» Марат Омаров
Татьяна БИРЮКОВА
