Три года назад в Казахстане прошёл общенациональный референдум по поправкам в Конституцию – первое народное голосование по Основному закону за последние 27 лет. Это событие стало точкой отсчёта для масштабных реформ и преобразований, инициированных президентом Касым-Жомартом Токаевым.
Референдум 5 июня 2022 года стал своего рода рубежом, отделившим старую политическую эпоху от новой. Всенародное голосование продемонстрировало готовность общества поддержать курс на изменения: за поправки высказалось почти 77% участников при явке свыше 68% (по данным ЦИК). Итоги референдума действительно открыли новую страницу: Конституция была изменена почти на треть, что ознаменовало начало курса на всестороннюю модернизацию страны.
Ключевые положения конституционной реформы
Поправки, одобренные референдумом, затронули практически все ветви власти и ряд базовых принципов государственного устройства. Главная идея реформы – уйти от суперпрезидентской модели и перейти к президентской республике с сильным парламентом и демократическими институтами. Ниже перечислены ключевые изменения конституционной реформы 2022 года:
- Однократный президентский срок. В Конституцию внесено положение о семилетнем сроке полномочий президента без права переизбрания. Таким образом, один человек не может занимать пост главы государства более одного раза, что должно предотвратить концентрацию власти в одних руках и обеспечить регулярную сменяемость первой должности. Это нововведение, инициированное К. К. Токаевым осенью 2022 года, стало серьёзным шагом к ограничению персонализма во власти.
- Перераспределение полномочий от президента парламенту и регионам. Реформа усилила роль парламента – расширены его контрольные функции, оптимизирован законодательный процесс. Введена смешанная система избрания Мажилиса: теперь 69 депутатов избираются по партийным спискам, а 29 – по одномандатным округам, что открывает двери в политику для независимых кандидатов. Кроме того, часть президентских полномочий передана законодательной ветви и местным представительным органам. Например, областные акимы отныне назначаются на альтернативной основе и требуют согласования маслихатов, а сельские, районные и городские (областного значения) акимы уже избираются населением напрямую. Всё это формирует более оптимальный баланс ветвей власти и укрепляет систему сдержек и противовесов, вместо прежней концентрации власти в одном центре.
- Деконцентрация власти и участие граждан. Поправки расширили возможности народа влиять на управление страной. Непосредственное участие граждан обеспечивается через прямые выборы местных органов: помимо выбора сельских акимов, с 2023–2025 годов введены прямые выборы акимов районов и городов областного значения. Граждане получили право отзывать депутатов, избранных по одномандатным округам, через специальные процедуры. Существенно упрощена регистрация политических партий – порог численности снижён, что уже привело к появлению новых партий на политической арене. Также установлен обязательный 30% квотный порог для женщин и молодёжи в избирательных списках партий, чтобы повысить представительство этих групп. Все эти меры нацелены на развитие многопартийности и конкурентной политики вместо прежней фактической однопартийности.
- Учреждение Конституционного суда. Одним из центральных элементов реформы стало восстановление независимого Конституционного суда (вместо прежнего Конституционного совета). Конституционный Суд начал работу с 1 января 2023 года и наделён полномочиями проверять законы и другие акты на соответствие Конституции, рассматривать обращения граждан по вопросам нарушения их конституционных прав, официально толковать нормы Конституции и др. Теперь любой гражданин, исчерпав обычные судебные инстанции, может обратиться в Конституционный Суд для защиты своих прав. Правовед, судья КС Роман Подопригора поясняет: «Конституционный Суд, в отличие от обычных судов, не рассматривает споры между разными субъектами, не привлекает к ответственности. Он никого не судит в привычном смысле слова. Основная задача Конституционного Суда – осуществлять так называемый конституционный нормоконтроль, то есть проверять, насколько положения нормативных правовых актов… соответствуют Конституции». Иначе говоря, Конституционный Суд стал высшим гарантом Конституции, призванным стоять на страже прав граждан.
- Усиление защиты прав человека. Реформа придала конституционный статус Уполномоченному по правам человека (омбудсмену) – теперь его независимость и иммунитет гарантированы Основным законом. На уровне Конституции запрещена смертная казнь, что закрепило ранее введённый мораторий и окончательно исключило эту меру наказания. Также внесена новая норма о том, что «земля и её недра принадлежат народу». Эта символически важная поправка подчёркивает приоритет общенациональных интересов при распоряжении ресурсами страны. Как отметил госсоветник Ерлан Карин, идея народного владения недрами получила практическое воплощение в социальном проекте «Нацфонд – детям» – механизме распределения части доходов Национального фонда на счета юных граждан Казахстана.
- Ограничение привилегий элиты. Поправки ликвидировали ряд норм прежней системы персоналистской власти. В Конституции исключены упоминания о первом президенте и его особом статусе. Введён прямой запрет родственникам президента занимать высокие госдолжности, что является превентивной мерой против клановости и непотизма во власти. Кроме того, президент отныне не вправе состоять в какой-либо политической партии на период своих полномочий – таким образом, правящая партия фактически отделяется от института президента, что препятствует сращиванию партии власти с государственным аппаратом.
Каждое из этих положений направлено на реализацию лозунга «Справедливый Казахстан – государство равных возможностей», провозглашённого К. К. Токаевым. Если ранее в политической системе наблюдался перекос в пользу одной должности и одной партии, то новая Конституция должна была создать фундамент для более сбалансированной и справедливой модели государства.
Три года спустя: от конституционных норм к реальным переменам
Прошло три года с момента принятия поправок – достаточный срок, чтобы увидеть первые плоды конституционной реформы. Многие нововведения уже обрели конкретную форму в политической практике, хотя процесс преобразований ещё далёк от завершения. Рассмотрим, как были реализованы ключевые изменения за этот период.
Новая избирательная система и обновление представительной власти. В 2023 году в стране прошли внеочередные парламентские и местные выборы по обновлённым правилам. Впервые часть депутатов Мажилиса (30% мест) избиралась не по партийным спискам, а напрямую от одномандатных округов. Это позволило баллотироваться самовыдвиженцам – общественным деятелям, представителям НПО, активистам – без необходимости партийной поддержки. Итоги выборов 19 марта 2023 года продемонстрировали рост политического плюрализма: 6 политических партий преодолели новый пониженный 5%-й барьер и прошли в Мажилис (для сравнения, в прошлом созыве было лишь 3 партии). В парламент впервые за долгое время представлены сразу несколько новых политических сил – например, партия «Respublica» предпринимателей и технократов, а также вернувшаяся в активную политику оппозиционная ОСДП. Кроме того, благодаря одномандатным округам депутатские мандаты получили несколько независимых кандидатов, никак не связанных с партией власти – такого не случалось почти два десятилетия. Хотя правящая партия «Аманат» сохранила большинство, её доля снизилась (около 54% голосов против 71% ранее), а парламент стал более разношерстным и дискуссионным. Аналогичные процессы прошли и на местах: выборы в маслихаты теперь тоже смешанные, что привело к появлению оппозиционных фракций и самовыдвиженцев в местных представительных органах. В итоге законодательная власть омолодилась и обновилась – в неё пришли новые лица, молодёжь, общественные активисты.
Запуск работы Конституционного суда. С 1 января 2023 года начал функционировать вновь созданный Конституционный Суд РК – важнейший институт обеспечения верховенства Конституции. За первые месяцы работы казахстанцы активно воспользовались новым правовым механизмом: только в 2023 году в Конституционный Суд поступило более 5 тысяч обращений граждан. В 2024 году – ещё свыше 3,7 тысяч обращений. Большинство заявлений, правда, возвращаются без рассмотрения по формальным причинам (не соответствуют требованиям закона, выходят за компетенцию суда и т.п.).
Тем не менее, десятки дел принимаются к производству, и прецеденты уже есть. По данным Р. Подопригоры, за 2024 год суд вынес итоговые решения по 21 делу (19 из них по жалобам граждан), в 2023 году было рассмотрено сопоставимое число кейсов. Конституционный Суд успел дать официальное толкование ряду норм, признать неконституционными отдельные положения законов и тем самым скорректировать законодательство.
Например, по запросу Генерального прокурора Суд в 2023 году опротестовал некоторые положения нового Социального кодекса, защитив права граждан в сфере соцобеспечения. В обществе внимательно следят за деятельностью КС – решения широко обсуждаются юристами, правозащитниками, гражданскими активистами. Сам институт постепенно завоёвывает авторитет как «последняя инстанция» справедливости. «Даже недолгий срок его функционирования показывает, что он оправдывает своё предназначение защитника Конституции и, главное, конституционных прав и свобод граждан», – оценивает работу нового органа судья Роман Подопригора.
Социальные инициативы: «Нацфонд – детям». Одно из ярких новшеств, вытекающих из конституционной реформы, – программа «Национальный фонд – детям», запущенная с 2024 года. Согласно этой инициативе, озвученной президентом Токаевым в 2022 году, до половины ежегодного инвестиционного дохода Национального фонда будет откладываться на именные счета всех детей Казахстана до совершеннолетия. По достижении 18 лет молодые граждане смогут использовать накопленные средства (предположительно несколько тысяч долларов) на получение образования или приобретение жилья. Эта программа – прямое воплощение конституционного принципа о том, что недра и природные богатства принадлежат народу.
«Введена норма о том, что земля и её недра принадлежат народу», — комментирует Ерлан Карин, «эта идея нашла практическое воплощение в проекте “Нацфонд – детям”, благодаря которому доходы Национального фонда распределяются на счета казахстанских детей». Фактически государство делится нефтяным богатством с каждым подрастающим казахстанцем, инвестируя в их будущее. В 2024 году первые начисления уже произведены, и миллионы семей увидели на специальных счетах суммы, которые будут ежегодно пополняться. Эта инициатива не только поддержит молодое поколение стартовым капиталом, но и служит символом нового общественного договора, основанного на справедливости и равных возможностях.
Прочие изменения и реформы. Следует отметить и другие практические шаги, реализованные за последние три года в русле конституционных преобразований. Введены новые механизмы парламентского контроля – например, институт парламентской оппозиции получил законодательное оформление (закреплены права оппозиционных фракций на должности в комитетах, на постановку вопросов повестки и т.д.). Активизирована борьба с коррупцией и непотизмом: после запрета родственникам президента занимать должности некоторые высокопоставленные лица, связанные с прежней элитой, покинули посты. Отменён статус Елбасы и связанные с ним особые привилегии. Получил развитие институт Уполномоченного по правам человека: омбудсмен обрёл собственный аппарат, расширены его возможности по защите прав граждан, в том числе посредством обращений в Конституционный Суд. В целом, права и свободы граждан сегодня защищены более надёжно – по крайней мере, появилось больше инструментов для их защиты.
Конечно, не все объявленные преобразования реализованы мгновенно и полностью. Некоторые нормы требуют принятия целого пакета новых законов, и эта работа ещё продолжается. Однако общий вектор задан чётко: слова реформ постепенно превращаются в дела, меняя политический ландшафт Казахстана.
Новая политическая культура: участие граждан и трансформация общества
Помимо правовых и институциональных изменений, конституционная реформа запустила процесс эволюции политической культуры в стране. Речь идёт о смене отношений между властью и обществом, о росте гражданского участия и ответственности, о формировании новых ценностей и норм публичной жизни.
Во-первых, заметно выросла вовлечённость граждан в политику. Если раньше участие рядового казахстанца в управлении ограничивалось голосованием раз в несколько лет, то теперь возможностей влиять на решения больше. Прямые выборы сельских, районных акимов позволяют жителям непосредственно определять локальных лидеров и спрашивать с них за обещания. Упрощение регистрации партий привело к тому, что общественные группы и инициативные объединения получили шанс создавать свои политические организации и бороться за места в маслихатах или парламенте. За последние три года появились новые партии, представляющие разные интересы – предпринимателей, сельских жителей, экологических активистов и др. Регулярными стали сотни избирательных кампаний разного уровня (от сельских округов до Сената), что превращает выборы в неотъемлемую часть общественно-политической жизни и приучает граждан к мысли, что власть – это действительно избираемые слуги народа, а не назначенная «сверху» элита.
Во-вторых, постепенно меняются поведение и риторика самой власти. Президент Токаев провозгласил концепцию «Слышащего государства» – то есть власти, оперативно и чутко реагирующей на запросы общества. Чиновники всё чаще отчитываются перед населением, проводятся общественные слушания, запущены электронные сервисы для обратной связи (порталы обращений, онлайн-петиции и др.). Формируются новые площадки для диалога власти с народом – например, в июне 2022 года создан Национальный курултай при Президенте, куда вошли представители всех регионов и разных слоёв общества для обсуждения важнейших вопросов развития. Подобные форматы призваны преодолеть отчуждение между государством и гражданами, развивать культуру диалога и компромисса.
В-третьих, ощутимы сдвиги в самом обществе, в сознании людей. Обновляется система ценностей, всё больше казахстанцев осознают свои права и готовы их отстаивать, требуя от должностных лиц соблюдения законов и справедливости. Расширилась свобода слова и открытость обсуждений: СМИ и блогеры сегодня играют гораздо более весомую роль в формировании общественного мнения, чем несколько лет назад.
Политолог Марат Шибутов отмечает, что изменение политической культуры заметно не только в обновлении элит, но и в характере публичной дискуссии: «Мало просто увеличения открытости государственных органов – СМИ и блогеры стали гораздо более влиятельными и свободными в своих темах. Конечно, пока не все это поняли, не все осознали. Но у страны в 20 миллионов человек есть своя большая политическая инерция, которая может длиться годами – чтобы все поменялись под новые правила игры, нужно время и усилия. Но в целом страна идёт в правильном направлении – нельзя сейчас управляться так же, как 20 лет назад». Действительно, старые методы управления уже не работают в новых условиях: общество стало более требовательным к власти.
Конечно, процесс формирования новой политической культуры – небыстрый. По инерции сохраняются и старые паттерны. Не сразу изживаются привычки пассивности у населения – многие пока предпочитают ждать решений «сверху», вместо того чтобы проявлять инициативу. Тем не менее тренд последних трёх лет очевиден: Казахстан движется к более открытой и демократичной политической жизни, где участие каждого гражданина ценится и может влиять на курс страны. Можно сказать, закладываются основы новой общественной договорённости между властью и обществом – на принципах ответственности, подотчётности и взаимного уважения.
