В 2024 году Казахстан впервые зафиксировал чистый отток прямых иностранных инвестиций (ПИИ) – 2,6 млрд долларов. На фоне растущей конкуренции в регионе доля страны в общем объеме иностранных инвестиций в Центральной Азии снизилась с 70% до 43%. Несмотря на то, что по итогам первого квартала 2025 года валовый приток ПИИ составил 6,6 млрд долларов – немного выше уровня аналогичного периода прошлого года (6,2 млрд), ситуация остается нестабильной.
В условиях снижающегося внешнего интереса к стране на первый план выходит задача активизации внутренних источников финансирования. Одним из таких инструментов считается государственно-частное партнерство (ГЧП) – модель, которая в теории должна стимулировать инвестиции в инфраструктуру, создавать рабочие места и запускать мультипликативные эффекты для экономики.
О необходимости «перезагрузки» ГЧП еще в 2022 году заявил президент Касым-Жомарт Токаев. По его словам, этот механизм должен стать эффективным способом привлечения инвестиций. Однако на практике ГЧП нередко используется как способ обойти процедуры госзакупок. При этом риски перекладываются на государство, а бизнес получает гарантированные доходы и сверхльготы. Такой дисбаланс превращает многие проекты в «имитации» партнерства – юридически они соответствуют закону, но по сути являются формой классических госзакупок.
Такая критика подчеркивает структурную проблему: дисбаланс между частными и государственными сторонами в распределении рисков и обязательств. Это ведет к имитации ГЧП – формальному соблюдению критериев, но без содержания, что подрывает доверие к самому механизму.
Недостатки правовой среды
На сегодняшний день Казахстан реализовал более 1350 проектов ГЧП, но лишь 3% из них касаются транспортной инфраструктуры. В настоящее время имеется недостаточная проработанность механизма приобретения земли и переселения, который облегчил бы управление правами на землю в рамках ГЧП.
фото Максима Золотухина
Ключевые проблемы, мешающие развитию ГЧП, – это слабая законодательная база, непрозрачность процедур и дефицит квалифицированных кадров. Евразийский банк развития (ЕАБР) подготовил обстоятельный отчет о состоянии правовой среды ГЧП на евразийском пространстве, где дал подробную информацию о законодательстве Казахстана по ГЧП.
Эксперт Шаймерден Чиканаев указывает, что в действующем законодательстве недостаточно четко сформулировано само определение ГЧП как правовой категории, а также его отличительные признаки. Так, в статье 4 Закона о ГЧП перечислены шесть признаков, которым должен соответствовать проект, чтобы быть признанным ГЧП. Однако отсутствие в законе такого базового признака, как «распределение рисков», приводит к тому, что многие проекты де-факто остаются обычными госзакупками, маскируясь под партнерство.
Такая «двойственность» подрывает принципы подлинного партнерства и ставит под сомнение устойчивость модели. С точки зрения международных лучших практик и универсальной науки права такие «имитации» ГЧП-проектов не являются «настоящими» ГЧП-проектами. Так как они не отвечают всем признакам ГЧП, установленным в универсальных модельных законах.
«Например, такой важный признак ГЧП, как «разделение или распределение рисков, связанных с проектом, между государственными и частными партнерами в течение всего срока его реализации», отсутствует в законодательстве Казахстана», – комментирует эксперт. В ст. 3 Закона о ГЧП предусмотрена необходимость взаимовыгодного распределения «обязанностей, гарантий, рисков и доходов между государственным партнером и частным партнером в процессе реализации проекта ГЧП», но не как исключительный признак ГЧП, а как один из его принципов – принцип сбалансированности», отмечает Ш. Чиканаев.
Двойное регулирование: концессии и ГЧП
До марта 2025 года в Казахстане действовал Закон «О концессиях» (с 2006 года). Однако его положения в значительной степени дублировали нормы закона о ГЧП, что создавало правовую коллизию и путаницу при выборе подходящей формы реализации проекта. Это дублирование норм и неоднозначность правоприменительной практики усложняют реализацию инициатив и замедляют процессы принятия решений.
фото Максима Золотухина
В то же время международные стандарты не отрицают возможности существования как концессионной, так и неконцессионной формы ГЧП, при условии четкой границы между ними. Задача Казахстана – сформировать стройную, непротиворечивую систему регулирования, минимизирующую правовую неопределенность. В то же время правовое регулирование разграничения концессионной и неконцессионной форм ГЧП полностью согласуется с международными стандартами.
Одна из сильных сторон ГЧП – возможность использовать разные источники финансирования. Помимо частных вложений и займов, государство может предоставлять субсидии, компенсации, гарантии, а также другие формы поддержки. Это особенно важно, учитывая, что далеко не все проекты финансово устойчивы – из-за капиталоемкости, рисков и низкой рентабельности.
Финансирование: гибкость, но не без границ
В Казахстане государство предоставляет средства в рамках ГЧП несколькими способами. Во-первых, через бюджетное участие – субсидии от государства, компенсации инвестиционных и операционных затрат по проекту ГЧП, вознаграждения за осуществление управления объектом ГЧП и др. Во-вторых, меры государственной поддержки – поручительства по инфраструктурным облигациям; государственные гарантии по займам; передача прав на объекты интеллектуальной собственности государства; предоставление натурных грантов; софинансирование проектов ГЧП и др.
ГЧП отличает гибкая структура финансирования, которую разрабатывают участники проекта, исходя из доступных финансовых инструментов, рисков и их распределения, своих инвестиционных возможностей. Эксперты сходятся во мнении, что по этой причине вряд ли критично стремиться к закреплению структуры финансирования в жесткие законодательные рамки.
фото Максима Золотухина
На развитых рынках ГЧП в этом, скорее, нет необходимости, особенно в странах прецедентного права с присущей ему существенной свободой определения условий контракта. Иная ситуация на растущих рынках ГЧП, особенно в странах «континентального права», где условия договора в большей степени опираются на положения законодательства.
Для частных инвесторов и особенно представителей госсектора, для которых предоставление бюджетных средств в проекты ГЧП является бюджетными обязательствами, проще опираться на прямо предусмотренные в законе допустимые источники финансирования, платежные механизмы и условия их использования. Отсутствие такого регулирования зачастую приводит к претензиям со стороны контролирующих органов и судебному оспариванию.
Зато ключевым вопросом предоставления господдержки является нахождение правильного баланса с фискальной политикой. Только в этом случае возможно принимать взвешенные решения о том, когда предоставлять меры государственной поддержки и как управлять возникающими при этом государственными обязательствами. Для этих целей в законодательстве о ГЧП ряда государств – участников ЕАБР регламентированы цели и условия предоставления форм финансового (бюджетного) участия и мер поддержки, а также предельный размер предоставляемых бюджетных средств или мер поддержки.
Вместе с тем эксперты настаивают на соблюдении фискальной дисциплины. Рост числа проектов без оценки их реальной эффективности может привести к нагрузке на бюджет, не подкрепленной соответствующим объемом частных инвестиций. На 2025 год лимит государственных обязательств по проектам ГЧП местных органов власти установлен на уровне 4,3 млрд тенге.
Инвесторы есть, но им нужны дополнительные гарантии
Несмотря на снижение доли ПИИ, Казахстан сохраняет потенциал для привлечения иностранных инвесторов в рамках ГЧП. Законодательство позволяет им участвовать в конкурсах и получать гарантии, прописанные в Предпринимательском кодексе Казахстана и международных соглашениях. Согласно Предпринимательскому кодексу, в том числе разделу, касающемуся защиты прав инвесторов, иностранные инвесторы в рамках ГЧП могут рассчитывать на применение гарантий.
фото Максима Золотухина
Исполнительный директор Казахстанского центра государственно-частного партнерства Надира Мырзагалиева считает, что в целях дальнейшего улучшения правового поля можно рассмотреть возможность создания механизмов страхования от политических и экономических рисков, включая страхование валютного риска. Кроме того, немаловажным фактором защиты интересов инвесторов и государства является повышение качества структурирования проектов ГЧП с привлечением признанных юридических, технических и финансовых консультантов международного класса.
ГЧП в Казахстане – это не только альтернатива внешнему инвестированию, но и инструмент внутренней экономической устойчивости. Однако текущая практика показывает необходимость глубокой правовой реформы, очистки механизма от «имитаций» и выстраивания доверия между государством и бизнесом. Только сбалансированный, транспарентный и профессионально структурированный подход позволит реализовать потенциал ГЧП и превратить его в точку роста экономики Казахстана в условиях турбулентного инвестиционного климата.
